In het kort
- De nieuwbouw van woningen voor middeninkomens kan gezien worden als ‘sociale infrastructuur’.
- Nederland heeft een succesvol systeem voor het langjarig ontwikkelen en onderhouden van reguliere infrastructuur.
- Zet een vergelijkbare infrastructuur op voor de nieuwbouw en het woningbouwdoel voor de middenhuur wordt ineens realistisch.
Nederland moet haar woningmarkt drastisch veranderen. Dit was begin zomer 2021 de kop van het nieuwsbericht naar aanleiding van het nieuwste OESO-rapport over de Nederlandse woningmarkt. Vooral de aanbodstructuur van de Nederlandse woningmarkt was toe aan een grote renovatie. De overheid zou een breder speelveld moeten creëren, met extra ruimte voor verschillende aanbieders. Het was een aanbeveling die destijds strookte met de Haagse woningbouwambities. Bouwen, bouwen, bouwen werd het devies en verschillende akkoorden werden getekend in de hoop op 100.000 nieuwbouwwoningen per jaar. De praktijk van de afgelopen vijf jaar bleek weerbarstig.
Vandaar dat ik in deze bijdrage een lans wil breken voor de inzet van concessies. Een instrument dat in de infrastructuursector grote successen heeft gekend en waarbij de markt en de overheid schier onmogelijk geachte opgaven samen hebben gerealiseerd. Met concessies bouwden de afgelopen jaren aan tolwegen, glasvezelnetwerken en laadstations. Wordt het niet tijd dat we dit instrument ook gaan inzetten in onze belangrijkste ‘sociale infrastructuur’ – de woningmarkt?
Concessies, really?
Een concessie is een instrument waarbij publieke partijen en een private partij een overeenkomst aangaan voor een specifieke inzet en voor een specifieke periode, laten we zeggen een exclusieve middenhuurdeal. Het is daarmee bepaald geen rocket science dus. Met een concessie maak je een heldere afspraak en zet je beide partijen in hun kracht: het stellen en legitimeren van de kaders gebeurt door de publieke partij en het innoveren en ondernemen door de private partij. Een concessie moet door deze rolduidelijkheid leiden tot een snellere en slimmere uitvoerbaarheid van plannen. Het concessiemodel is in de vastgoedmarkt al vaker ingezet, vooral bij gebiedsontwikkeling, en niet alleen in Nederland. Het succes ligt in het idee dat op voorhand rollen en kaders helder worden gedefinieerd. Op die manier worden duidelijke en harde procesafspraken gemaakt aan de voorkant, waarop beide partijen kunnen vertrouwen gedurende het gehele verdere proces. Zeker wanneer die processen langjarig (denk in termen van 20 tot 40 jaar) zijn en stakeholderbelangen sterk verschillen, is het zaak om hierover helderheid en stabiliteit te krijgen.
Foto: Peter Titmuss/Shutterstock
Het concessiemodel werkt al jarenlang heel goed in de wereld van infrastructuur, waar projecten per definitie complex en langjarig zijn. Er is een enorme efficiëntiewinst te behalen door als overheid het exclusieve recht te geven aan een marktpartij om een infrastructuurproject te bouwen, beheren en exploiteren. Wegen, vliegvelden, havens en energiefaciliteiten zouden amper nog tot stand komen wanneer de gemaakte afspraken bij elke nieuwe lokale verkiezing op losse schroeven zouden komen te staan. De Kanaaltunnel en de Britse M6-snelweg waren er niet geweest zonder het concessiemodel en dat geldt ook voor onze eigen HSL-Zuid en Westerscheldetunnel. Een concessie geeft de vereiste rust en vertrouwen. Rust om met een voorspelbaar speelveld grote plannen te maken en te realiseren. Vertrouwen omdat een concessie bindend is en daarmee aan de markt de zekerheden geeft die noodzakelijk zijn om lange termijn ambities waar te maken – samen.
Complexe verhoudingen
In het pragmatische Nederlandse klimaat danken we de moeizame, vervuilde verhoudingen niet in de laatste plaats aan een gebrekkig politiek fundament die markt en politiek ten opzichte van elkaar hebben. De overheid is innerlijk verdeeld, wantrouwig, onzeker en risicomijdend. Verbeteringen moeten we in beginsel dan ook in de fundamentele sfeer van verantwoordelijkheden zoeken. Houding, mentaliteit en verhouding zijn belangrijker voor de oplossing dan de organisatorische en technisch-juridische modelleringen!’ Aldus UvA-hoogleraar Planologie Len de Klerk, in 1985. De Klerk sprak in zijn tijd over hoe met concessies gewerkt kon worden om de complexe verhoudingen tussen overheid en markt te vereenvoudigen. Hij was bezorgd over de bittere verhoudingen tussen overheid en markt en daarbij zeer te spreken over de wijze waarop met concessies aan dit gebrek aan vertrouwen tegemoet kon worden gekomen.
Dat gebrek aan vertrouwen speelt momenteel opnieuw en wellicht het sterkst in het woningmarktsegment van de middenhuur. In dit unieke deel van de woningmarkt dat het moet doen zonder grootschalige subsidies – hier is er immers geen huurtoeslag of hypotheekrenteaftrek – is de vraag enorm en loopt het aanbod zelfs terug. Dit tanende aanbod zou door De Klerk worden toegeschreven aan een al tien jaar bestaand gebrek aan vertrouwen. Als gevolg van de aangescherpte Woningwet moesten de woningcorporaties zich namelijk in 2015 terugtrekken uit deze middenhuur – zij moesten terug naar hun kerntaak. De gaten die zij achterlieten in de middenhuur werden tot 2024 ingevuld door twee soorten investeerders: de particuliere verhuurders en de institutionele beleggers. De eersten investeerden hun geld vaak kleinschalig, doorgaans door bestaande bouw op te kopen. Het doel was primair om voldoende rendement te maken om het eigen ondernemerspensioen aan te vullen.
Lage risico’s
Ook de institutionele beleggers investeren in dit deel van de woningmarkt om de dekking van pensioenplannen mee te realiseren. Zij doen dit echter met grotere bedragen, voor de langere termijn, en ook in nieuwbouw. Deze institutionele woningbeleggingen maken deel uit van een brede beleggingsmix met aandelen en obligaties en de woningbeleggingen spelen daarbij doorgaans de ‘defensieve’ rol. Een rol die prima vervuld kon worden door investeringen in de middenhuur waarin de risico’s lange tijd bijzonder laag waren. De huren stegen met inflatie, over leegstand bestonden er geen zorgen en de waardeontwikkeling was gunstig, ook in verhuurde staat. Helemaal prima dus. Grote beleggers zochten stabiele rendementen en de middenhuur zocht naar extra middelen voor een verruiming van de nieuwbouw en het aanbod. Een simpele win-win, toch?
Niet dus. Want in de afgelopen jaren werd het investeerders en beleggers niet makkelijk gemaakt om het gewenste stabiele rendement te realiseren in de middenhuur. Bouw- en onderhoudskosten schoten omhoog, bouwgrond werd snel duurder en de financieringsrente verdriedubbelde. Daarnaast veranderde ook het overheidsbeleid. Middenhuren werden gereguleerd en de fiscale druk nam in korte tijd gevoelig toe. Vooral deze omslag in beleid kraakte het vertrouwen van beleggers, waardoor particulieren massaal begonnen met het ‘uitponden’ van de woningen en institutionelen de rem zetten op hun ambities. Ook nu weer zien we dat het gebrek aan vertrouwen bijzonder problematisch is in dit deel van de woningmarkt.
De middenhuur als ideaal concessie-laboratorium
In de middenhuurmarkt van vandaag, waarin beleggers en investeerders afhaken omdat ze het vertrouwen verliezen en de risico’s schuwen, kan het concessiemodel de impasse doorbreken – zo luidt mijn stelling. Er is een gebrek aan vertrouwen dat publieke en private partijen verlamt, net zoals in 1985 toen Len de Klerk het concessiemodel suggereerde om het wantrouwen te neutraliseren. Daarom moet de overheid – net als in de infrastructuur gebeurt – op voorhand zekerheden bieden aan een marktpartij die in staat is om vervolgens grote slagen te maken. Gemeenten kunnen werken aan middenhuurdeals waarin ze voor een lange periode afspraken maken en waar zowel de markt als zijzelf goed kan leven. Afspraken die zekerheid geven over langjarig huur- en fiscaal beleid en een einde maken aan de onvoorspelbare lokale ambities die gemeentes stapelen bovenop de landelijke regels.
Concessies tussen het Rijk en marktpartijen dwingen bij een publiek-private samenwerking (PPS) om een eventueel onderling wantrouwen uit te spreken en om elkaars perspectief volledig te begrijpen. Met dat wederzijds begrip stelt de overheid dan de kaders en gaat de marktpartij aan de slag om de gemaakte beloftes in te lossen. Het goed begrijpen waarom zonder concessies de boel echt niet op gang komt gaat helpen, onder meer om het goede gesprek te voeren. Een gesprek waarin de balans tussen betaalbaar en verhuurbaar samen wordt gevonden en bepaald. Precies op dat snijvlak tussen betaalbaar en verhuurbaar kan er dan in de middenhuur met concessies worden opgeschaald.
Nieuw en uniek is dit idee zeker niet. Al in de jaren negentig werden er in Amsterdam en Den Haag deals gesloten tussen de gemeente en pensioenbeleggers waarbij via korting op de grondprijzen grootschalig gebouwd kon worden voor betaalbare huur. Het concessiemodel was ook al eerder populair bij gebiedsontwikkeling, lang niet altijd met succes. Hieruit is geleerd hoe het belangrijk het is om op voorhand zoveel mogelijk te weten en vast te leggen in een concessie. Dit was vaak niet mogelijk wanneer gebiedsontwikkeling complex en zeer langdurig werd. Van deze ervaringen moeten we nu dan ook willen leren. Ook in de infrastructuurmarkt kampen partijen nog met uitdagingen, ondanks de grootschalige inzet van concessies. Vandaar dat de middenhuurdeals allicht kunnen leren van deze moderne infra-lessen.
Harde lessen
Zo zou een concessie in de middenhuur gebruik kunnen maken van elementen van ‘Social Impact Bonds’, waarin de financiële risico’s en beloningen slimmer worden verdeeld. Bijvoorbeeld door aan de voorzijde concrete afspraken te maken over nieuwbouwaantallen en een lange termijn betaalbaarheid van de huurwoningen. De resultaten worden na 5, 10 en 15 jaar samen geëvalueerd en meegewogen in de eindafrekening. Zo voorkomen we dat aan de voorkant veel goeds wordt beloofd en na afloop door omstandigheden anders is gehandeld. Ook kunnen we leren van de harde lessen van windparken en zonnepanelen die lieten zien dat de gebouwgebonden subsidie allicht beter op een dynamische manier kan worden opgesteld en meebeweegt met de onrendabele top, na oplevering en na vijf en tien jaar verhuur. Op die manier zorgen partijen ervoor dat er alleen maar geld bij gaat wanneer dat achteraf ook nodig blijkt. In een krappe woningmarkt zorgt de waardeontwikkeling vaak voor meer rendement dan op voorhand gedacht. Een waardeontwikkeling die onzeker is op voorhand: juist deze belemmerende onzekerheid kan met een slimme concessieafspraak worden beperkt.
Kortom: concessies? Doen!
Beeld header: Westerscheldetunnel. Foto: Wfm at nl.wikipedia, CC BY-SA 3.0, via Wikimedia Commons
