Gemeenten moeten regie pakken bij woningbouw, deze instrumenten helpen daarbij

In het kort

• Een sturende publieke ‘uitvoeringsplanologie’ is nodig om voldoende woningen te bouwen in Nederland.
• Gemeenten moeten spelregels en tijdschema’s opstellen voor woningbouwlocaties en op deze locaties actief ingrijpen als tijdsschema’s niet worden gehaald.
• Actief gemeentelijk ingrijpen vraagt om risicovolle investeringen aan overheidskant, maar deze zijn onvermijdelijk om de productie aan te jagen.

Om voldoende (en tevens betaalbare) nieuwbouw te realiseren, zijn vier stappen van belang aan de kant van de lokale overheid: het selecteren van afdoende (potentiële) woningbouwlocaties, het produceren van bouwgrond, het afgeven van vergunningen en het daadwerkelijk bouwen van de woningen. Waar gemeenten in het verleden konden afwachten waar marktpartijen mee kwamen, moeten ze nu zelf aan de slag: we kunnen deze vier stappen zien als basis voor een actieve ‘uitvoeringsplanologie’. 

Locaties en gronden

De eerste stap is al gezet: het aanwijzen van voldoende woningbouwlocaties. De minister van VRO stuurt twee keer peer jaar een overzicht van de plancapaciteit naar de Tweede Kamer, conclusie hieruit: er zijn ruim voldoende bouwlocaties. De huidige totale plan­capaciteit van 1.718.200 woningen past bij een streefdoel van de bouw van een miljoen woningen in 10 jaar. De schaarse capaciteit van ambtenaren en andere experts kan daarmee dus worden ingezet voor het bouwen van woningen op de locaties die al in beeld zijn.

Daarmee komen we aan stap twee in de uitvoeringsplanologie: het produceren van bouwrijpe grond. Tot voor een decennium geleden was het nog heel gebruikelijk dat gemeenten hier een actieve rol in pakten. Maar na de financiële crisis (en de verliezen die daarmee samenhingen) hebben zij hun grondposities fors teruggebracht. In 2010 bedroeg de boekwaarde van investeringen in grondexploitaties en strategisch en anticiperend aangekochte gronden nog ruim 13 miljard euro en in 2022 was hier nog maar 3,7 miljard euro van over (zie figuur 1).

Sinds 2022 nemen gemeenten wel weer vaker het initiatief, maar het niveau is echter veel lager dan in de periode tot en met 2010. En vooral: de inzet is onvoldoende wanneer deze wordt afgezet tegen de  woningbouwambities. In de praktijk zetten veel gemeenten geen eigen grond in bij de ontwikkeling van locaties. Ze zijn daardoor afhankelijk van andere partijen, die evenwel zo hun eigen prioriteiten hebben.  

Zelf verwerven

De optie is dan om weer zelf gronden te gaan verwerven. Deze is risicovol en vraagt om deskundigheid; ook bij de keuze welke projecten met voorrang worden uitgewerkt en welke momenteel te duur zijn om in te investeren. De Vereniging van Grondbedrijven werkt al jarenlang aan kennisontwikkeling op het gebied van het grondbeleid, maar in veel gemeenten is de ambtelijke formatie kwetsbaar (in middelgrote gemeenten is er soms maar enkele bezetting van specifieke deskundigheid en als deze uitvalt moet back-up worden ingehuurd die dan ook snel de ins en outs van de projecten moeten kunnen doorgronden) als mensen niet meer beschikbaar zijn (als ze van baan veranderen, ziek worden of met pensioen gaan). Kenmerkend van gebiedsontwikkelingsprojecten is dat deze lang duren en er moet op een goede manier worden geregistreerd wat er is afgesproken, zodat het geheugen van het proces makkelijk toegankelijk is voor nieuwe mensen die aan het project werken en er niet steeds opnieuw dezelfde discussies gevoerd worden, omdat nieuwe mensen nieuwe ideeën hebben. Een deel van de financiële risico’s kan worden ondervangen door instrumenten van de rijksoverheid, zoals de tijdelijke realisatiestimulans van 7.000 euro per betaalbare woning, waarvan de bouw is gestart. Probleem is wel dat de termijn van deze tijdelijke regelingen vaak kort is en dat er met korte termijn tijdelijke maatregelen geen lange termijn uitvoeringscapaciteit wordt gecreëerd. 

Een ander instrument in dit verband is onteigening van private gronden, wanneer de eigenaren aantoonbaar niet zelf in actie komen. Hiervoor moet draagvlak binnen de gemeente zijn en dit moet op een goede wijze worden georganiseerd en gecommuniceerd. Ook moet de gemeente de capaciteit hebben (of opbouwen) om de zaak daadwerkelijk over te nemen als partijen het inderdaad op een onteigening laten aankomen.

Grote risico’s

Een derde stap die gemeenten kunnen zetten om de bouwproductie te vergroten en versnellen is de vlotte verlening van de benodigde vergunningen. De huidige praktijk laat zien dat gemeenten nu niet de ‘koninklijke weg’  volgen (het integraalwijzigen van een omgevingsplan) maar overgaan tot ad hoc besluitvorming – om daarmee de woningbouw mogelijk te maken. En daardoor ontstaan er grote risico’s. Zo kunnen belanghebbenden bezwaar en beroep aantekenen tegen de plannen. Doordat dit helemaal aan het eind is gezet, vlak voor de bouw moet beginnen, zorgt dit vaak voor vertraging. Maar dit is inherent aan de keuze om dit op het laatste moment te regelen. Wat beter zou werken, is wanneer gemeenten veel eerder de spelregels voor de hele gebiedsontwikkeling vastleggen en daarbinnen uitwerkingsruimte bieden. Het is een werkwijze die past bij een meer sturende vorm van opereren. Het vergt echter van gemeenten dat zij hun omgevingsplannen hierop aanpassen – en ook dat vergt capaciteit (en dus geld). 

Een voorbeeld is de tender voor een kavel in het Amstelkwartier in Amsterdam. Pas enige tijd na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan in 2023 wordt deze tender uitgevoerd, waardoor het juridisch kader geheel duidelijk is – zowel voor de gemeente als voor de marktpartijen. 

Eenvoudiger projecten

De vierde en laatste stap die gemeenten kunnen zetten, heeft betrekking op de bouw zelf. Het is niet zo dat als er vergunningen liggen er direct en snel gebouwd wordt. Zowel het aantal woningen met vergunning maar waar de bouw nog niet is gestart, als het aantal woningen ‘in aanbouw’ loopt de laatste jaren op (zie tabel 1). 

De toename van de bouwtijd komt deels door een verschuiving van het programma naar meer appartementen. Appartementen zitten vaak in grotere projecten het kan daardoor langer duren voordat voldoende woningen zijn verkocht om de bouw te kunnen beginnen. Ook duurt het langer om een groot appartementsgebouw te bouwen dan een rijtje grondgebonden woningen. Maar ook daarvan neemt de doorlooptijd toe (zie tabel 2). Overigens de meeste tijd bij het realiseren van een woning zit niet in de bouwtijd, maar in het proces tussen het idee van dat een locatie geschikt zou kunnen zijn en het geschikt maken van de locatie om te kunnen bouwen.

Wat kunnen gemeenten hieraan doen? Wanneer een gemeente zelf de grond uitgeeft, is er soms sprake van een boetebeding bij te late oplevering. In theorie kan een eigenaar die treuzelt met ontwikkeling zelfs worden onteigend, maar deze beleidslijn wordt door gemeenten nu zelden of nooit toegepast. Als het al gebeurt, dan in een eerdere fase om enkele eigenaren die niet willen meegaan (in een gezamenlijk plan met meerdere eigenaren) bij de les te houden. Het doel is dan medewerking en niet onteigening, maar als je niet goed meespeelt ben je dan wel ‘af’. 

In dit verband is het zinvoller voor gemeenten om te streven naar eenvoudige projecten, deze kunnen sneller worden gebouwd dan complexe meervoudige programma’s, waarin woningen worden gecombineerd met bijvoorbeeld, winkels, kantoren en sociale voorzieningen en waarin al deze financieringsstromen, marktcondities en bouwkundige specificaties gecombineerd moeten worden. Het vertalen van globale locaties en ontwikkelingsrichtingen naar overzichtelijke bouwprojecten kan helpen om de bouw te versnellen. 

Sturen is dus mogelijk

Na de financiële crisis hebben veel gemeenten (in lijn met het beleid van de Rijksoverheid) een afwachtende houding ingenomen ten opzichte van de ontwikkeling van woningbouwlocaties  Het was aan private initiatiefnemers om met mooie plannen te komen die de gemeenten dan konden ‘faciliteren’. Een sturende houding vanuit gemeenten – om ervoor te zorgen dat een bepaald programma tijdig werd gerealiseerd – was in vele gemeenten niet aan de orde. Ook toen in het volkshuisvestingsbeleid woningbouw prioriteit kreeg, verdween deze afwachtende benadering niet direct in het lokale grondbeleid. Pas sinds 2023 nemen steeds meer gemeenten een wat actievere rol in, maar de overall publieke inzet is nog beperkt. Extra stappen en investeringen zijn nodig en daartoe kan de gemeente aan meerdere knoppen draaien. Dit gaat gepaard met kosten en aandacht, waarbij het de vraag is of de publieke investeringen compleet worden terugverdiend (en in welk tijdsbestek). Een actieve ‘uitvoeringsplanologie’ is daarmee niet zonder risico, maar zeker niet onmogelijk. Doorgaan op de weg van uitnodigingsplanologie levert geen versnelling op. Gemeentelijke grondverwerving, adequate vergunningverlening en het maken van eenvoudige plannen brengen een versnelling in de woningbouw wel daadwerkelijk dichterbij.

Beeld header: nieuwbouw in Urk. Foto: Fokke Baarssen/Shutterstock.